21세기 ROAD to Housing Act의 Title I 조항들이 주택 공급에 미칠 것으로 예상되는 영향을 살펴본다.
몇 주 전 21세기 ROAD to Housing Act가 법률로 제정되었습니다. 이는 약 1년간 준비되어 온 방대한 주택 법안입니다. 저는 2025년에 이미 Statecraft에서 이 법안을 논의했습니다. 그리고 사람들은 이 법안이 설명대로 “미국의 주택 공급을 늘릴 것”이라고 낙관하고 있습니다.
하지만 이 법이 구체적으로 무엇을 할지 이해하기는 까다롭습니다. 많은 대형 법안과 마찬가지로, 이는 수많은 소규모 법률을 한데 모은 것입니다. 이 법에는 서로 다른 일을 하는 개별 조항이 59개 있습니다. 일부 조항은 새로운 주택 프로그램을 만들고, 일부는 기존 정부 주택 프로그램을 복잡한 방식으로 수정하며, 다른 일부는 다양한 주택 관련 법률을 완화하거나 바꾸지만 시행 세부사항이 복잡합니다.
또한 법이 실제로 무엇을 하게 될지 파악한 뒤에도, 주택 시장의 여러 참여자가 변화에 실제로 어떻게 대응할지 예측해야 합니다. (지난달 다룬 것처럼, 법률의 실제 효과는 입법자의 의도와 크게 달라질 수 있습니다.) 이 법의 상당 부분은 주택 생산을 둘러싼 유인을 바꾸는 데 목적이 있습니다. 즉, 생산에 대한 여러 제약을 완화해 주택 생산을 촉진하려는 것입니다. 그러나 법이 겨냥하는 특정 제약이 실제로 얼마나 강하게 작용하는지, 이를 완화하면 얼마나 많은 주택이 새로 공급될지 항상 분명한 것은 아닙니다.
이는 미국의 가장 큰 문제 중 하나를 해결하기 위해 마련된, 현존 기억 속 최대 규모의 미국 주택 법안입니다. 따라서 이 법을 면밀히 살피고 주택 공급에 미칠 가능성 있는 실제 효과를 파악해 볼 가치가 있습니다.
각각 특정 정부 프로그램이나 주택 시장의 한 측면을 상당히 깊이 들여다봐야 하는 개별 조항이 너무 많기 때문에, 이를 한 번에 모두 다루지는 않겠습니다. 이것은 주택 법안의 한 부분씩 살펴보는 연재물의 첫 글이 될 것입니다(아마 총 4–5편).
큰 틀에서 ROAD to Housing Act의 개별 조항은 세 범주로 나눌 수 있습니다.
신규 주택의 _건설_을 직접 또는 간접적으로 겨냥하는 조항.
기존 주택의 _보전_을 겨냥하는 조항.
그 밖의 일을 하는 조항.
법의 표면상 가장 중요한 목표는 주택 공급 확대이지만, 실제로 대부분의 조항은 세 번째 범주에 속하며 현실적으로 주택 공급에 영향을 주지 않을 것입니다. 이 세 번째 범주의 일부 조항은 주택과 완전히 무관합니다. 예를 들어 2030년까지 연방준비제도가 디지털 통화를 설립하지 못하게 하는 조항이 있습니다. 또 다른 조항들은 주택에 관한 것이지만, 공공주택에 온도 센서를 설치하도록 보조금을 제공하는 조항처럼 실제 주택 공급에는 전혀 손대지 않습니다. 따라서 이 법은 광범위한 변화의 집합체이지만, 주택 공급에 미칠 가장 큰 잠재적 효과는 더 적은 수의 조항에 집중되어 있습니다.
이 법의 또 다른 핵심 측면은 어떤 프로그램에도 재원이 배정되지 않았다는 점입니다. 맨 마지막 조항인 1202조는 “이 법의 요건을 이행하기 위해 추가 자금을 세출하도록 승인하지 않는다”고 명시합니다. 즉, 시행에 자금이 필요한 모든 변화는 별도의 의회 세출을 통해 돈을 확보해야 합니다. 예를 들어 법 208조는 주택 공급 증가를 입증한 관할구역에 수여할 연간 최대 2억 달러 규모의 혁신기금을 만들지만, 이 기금의 실제 자금은 별도로 배정되어야 합니다. 이것이 이러한 변화가 시행되지 않을 것이라는 뜻은 아니지만, 많은 조항이 효과를 내기 전에 넘어야 할 또 하나의 장벽을 만듭니다. (참고로 2022년 “CHIPS and Science Act”의 과학 부문 역시 이에 특별히 배정된 재원 없이 통과했으며, 연도에 따라 승인된 자금 중 실제로 세출된 비율은 60~90%였습니다.)
ROAD to Housing Act는 12개의 “편”으로 나뉘며, 각 편에는 여러 조항이 묶여 있습니다. 그러나 가장 중요한 변화는 제1편, 제2편, 제3편, 제5편, 제10편에 집중되어 있습니다. 이 글에서는 제1편인 “주택 기회”만 살펴보겠습니다.
ROAD to Housing Act의 제1편에는 7개 조항이 있으며, 기본적으로 새 프로그램과 기존 프로그램 수정안을 모아 놓은 것입니다.
이 절의 핵심 조항은 다음과 같습니다.
102 — 점 접근형 건물에 관한 연방 지침. 이 조항은 주택도시개발부(HUD)에 단일 계단과 중앙 복도가 없는 다세대 아파트 건물인 점 접근형 건물에 관한 연방 지침을 만들도록 지시합니다. 또한 점 접근형 건물을 평가하려는 관할구역을 위한 보조금 프로그램을 HUD가 마련할 수 있도록 합니다.
103 — 도심 내 유휴 부지의 주거용 주택 건설 또는 개조에 대한 면제. 이 조항은 미국 농무부(USDA)의 농촌개발 프로그램의 일부로 건설되는 도심 내 유휴 부지 주택을 환경 검토(예컨대 NEPA가 요구하는 검토) 대상에서 면제합니다.
105 — FHA 소액 모기지. 이 조항은 HUD가 연방주택청(FHA)이 보증하는 저렴한 모기지(10만 달러 미만)에 대한 접근성을 확대하는 프로그램을 만들 수 있도록 허용하지만, 의무화하지는 않습니다.
이들은 모두 긍정적인 변화입니다. 단일 계단 건물로도 알려진 점 접근형 건물은 유럽에서 널리 사용되지만, 대부분의 현대 미국 건축법에서는 허용되지 않습니다. 이는 도시주의자들이 수년간 옹호해 온 사안이기도 합니다. 예를 들어 북미 건축 센터는 주 차원에서 단일 계단 건물을 옹호하는 데 많은 노력을 기울여 왔습니다. 두 번째 계단 요건을 없애면 특정 규모의 건물에서 임대할 수 없는 계단과 복도에 할애되는 바닥 면적이 크게 줄어들어, 추정치로 6–13%만큼 건설비를 효과적으로 낮출 수 있습니다. 저는 한 개발업자가 관할구역이 단일 계단 건물 사용을 허용한다면 새 소방차 비용을 부담하겠다고 말한 것을 들은 적이 있습니다. 예상 절감액의 규모가 그만큼 컸던 것입니다.
소액 모기지에 대한 접근성을 넓히는 것 역시 실질적인 문제를 다룹니다. 소액 모기지의 근본적인 문제는 모기지 발행자가 모기지에서 얻는 수익과 이를 발행하는 데 드는 비용 사이의 긴장입니다. 발행 비용의 상당 부분은 고정되어 있습니다. 모기지가 10만 달러이든 100만 달러이든 서류를 처리하는 데는 비슷한 노력이 듭니다. 하지만 모기지 수익은 대출액의 함수이므로, 소액 모기지의 이익은 훨씬 작고 발행자는 이를 발행할 유인이 더 적습니다.
마찬가지로 연방 환경 검토 요건이 얼마나 부담스러울 수 있는지는 거듭 지적되어 왔습니다. 연방 주택 건설 프로그램에서 이를 줄이는 것은 실질적인 성과입니다.
그러나 이러한 변화가 낼 가능성이 큰 영향의 규모에 대해서는 현실적으로 보아야 합니다.
102조의 점 접근형 건물은, 이를 합법화하는 훨씬 큰 흐름의 일부인 변화입니다. 2025년 기준으로 19개 주가 점 접근형 건물을 연구하거나 허용하는 법안을 발의했고, 올해 5월 국제코드위원회는 2027 국제건축법에서 최대 4층의 점 접근형 건물을 허용하는 조항을 채택하기로 의결했습니다. 이는 미국의 모든 주가 어떤 형태로든 채택하는 모범 건축법입니다. 따라서 새 연방법에 이 조항이 없었더라도 관할구역들은 이미 이 방향으로 움직이고 있었습니다. 또한 102조 자체는 강제력이 거의 없습니다. 점 접근형 건물에 관한 연방 지침의 작성을 명령할 뿐, 어떤 관할구역에도 실제로 이를 따르도록 요구하지는 않습니다.
그렇다고 잠재적 영향이 없다는 뜻은 아닙니다. 연방 지침은 그렇지 않았다면 점 접근형 건물을 채택하지 않았을 관할구역을 움직이게 할 만큼의 정당성을 제공할 수 있습니다. 보조금 프로그램이 실제로 만들어진다면 특정 관할구역에서는 도입을 가속할 수도 있습니다. 또한 만들어진 연방 지침이 더 높은 층수의 건물을 허용한다면(이 조항은 국제건축법이 채택한 4층이 아니라 최대 6층을 허용합니다), 이론상 주들이 그렇지 않았을 때보다 더 높은 높이 제한을 설정하도록 이끌 수 있습니다. 하지만 전반적으로 이 조항의 영향은 상당히 미미할 것으로 예상합니다.
103조, 즉 농무부 농촌개발 프로그램의 도심 내 유휴 부지 주택에 대한 환경 검토의 경우, 두 가지 이유로 영향이 제한됩니다. 하나는 이 프로그램의 주택 건설 상당수가 이미 NEPA 범주적 제외 대상이라는 점이고, 다른 하나는 이 프로그램이 현재 건설하는 주택이 매우 적으며 이 조항도 그 사실을 바꾸지 못할 가능성이 크다는 점입니다.
농무부의 농촌개발 기관은 미국 농촌 지역의 경제와 삶의 질을 개선하기 위한 여러 프로그램을 운영합니다. 이 노력 중 다수는 주택에 쓰입니다. 1950년 이후 농무부는 550만 호가 넘는 농촌 주택의 “건설, 구매 또는 수리”에 자금을 지원했습니다. 그러나 현재 이 프로그램은 주택을 많이 짓지 않습니다. 농무부가 어떤 대출이 신규 건설용이고 어떤 대출이 기존 주택 구매용인지 구분하지 않기 때문에 정확한 수치를 얻기는 어렵습니다. 그러나 단독주택과 다세대주택을 합쳐 연간 5,000호 미만, 어쩌면 1,000호 미만을 건설하고 있을 가능성이 높습니다. 이 조항이 적용되는 유일한 사업인 도심 내 유휴 부지에 건설되는 주택, 즉 전기·상수도·하수도 같은 기반시설이 이미 제공되는 부지의 주택은 이보다 더 작은 일부일 것입니다.
더욱이 이 건설의 상당 부분은 환경 보고서를 작성해야 한다는 NEPA 요건에서 이미 사실상 면제되어 있었습니다. 기존 주택 수리, 단독주택 건설, 소규모 다세대 사업에는 이미 NEPA 범주적 제외가 적용되며, 이는 더 철저한 환경평가서나 환경영향평가서를 요구하지 않는다는 뜻입니다. 또한 이 조항은 캘리포니아주의 CEQA와 같은 주 차원의 환경 조사 요건에는 영향을 주지 않습니다. 따라서 실제로 환경 조사 요건을 없애는 것은 이미 작은 주택 집합 중에서도 좁은 일부에만 영향을 줄 것입니다. 부담스러운 연방 환경 검토 절차를 없애면 대규모 다세대 사업처럼 범주적 제외에 해당하지 않았을 사업 수가 늘어날 수는 있습니다. 하지만 저는 그럴 것이라고 보지 않습니다. 이 변화의 영향은 꽤 작을 것으로 예상합니다.
105조인 소액 모기지의 경우, FHA는 기본적으로 보험회사라는 점을 기억하는 것이 도움이 됩니다. FHA는 차입자가 채무불이행을 할 때에 대비한 보험증권을 모기지 대출기관에 판매하여, 그렇지 않았다면 하지 않았을 대출을 하도록 대출기관에 유인을 제공합니다. 이 보험은 시장의 상당한 부분에서 사용됩니다. 미국 주택 구매의 약 11~15%가 FHA 보험을 이용합니다. FHA 보험은 매우 널리 쓰이고, 특히 다른 방식으로는 모기지를 얻기 어려운 사람들을 겨냥하기 때문에, 10만 달러 미만 모기지에 대한 접근성을 확대하는 프로그램은 저소득 주택 구매자에게 큰 의미가 있을 수 있습니다. 대출기관이 제공할 만한 가치가 없다고 여겼을 모기지를 받도록 해줄 수 있기 때문입니다.
문제는 미국에서 새로 지어지는 주택 중 10만 달러 미만에 판매되는 주택이 매우 적다는 것입니다. 2023년 미국 전체에서 15만 달러 미만에 판매된 신규 주택은 1,000호에 불과했습니다. 따라서 현재 기준으로 이는 이론상 매년 건설되는 신규 일반 주택 중 많아야 수백 호에만 적용됩니다.
적용될 수 있는 조립식 주택의 더 큰 집합도 있습니다. 매년 약 100,000호의 조립식 주택이 판매되고, 조립식 주택 모기지의 거의 40%는 FHA 보험에 가입되어 있습니다(모든 조립식 주택에 모기지가 있는 것은 아닙니다). 하지만 이 집합도 좁아집니다. 소액 모기지 프로그램은 부동산으로 등기된 주택에만 적용되는데, 이는 신규 조립식 주택 출하량의 약 20% (~20,000)일 가능성이 높습니다. 그리고 이 중 실제로 10만 달러 기준선 미만인 주택은 일부에 불과할 것입니다. 토지와 설치 비용을 제외한 신규 조립식 주택의 평균 가격은 이미 12만 달러를 넘습니다. 부동산으로 등기되는 조립식 주택이라면 포함될 토지와 설치 비용까지 넣으면 10만 달러를 훨씬 더 넘게 됩니다. 따라서 부동산으로 등기되는 신규 조립식 주택의 절반 이상은 10만 달러 기준선을 넘을 가능성이 높습니다.
물론 주택 공급에 미치는 효과를 묻는다면, 현재 10만 달러 미만에 지어지는 주택이 몇 채인지가 아니라 사람들이 그러한 주택을 위한 모기지를 더 쉽게 얻을 수 있다면 몇 채가 지어질 수 있는지가 중요합니다. 소액 모기지의 대출 가능성이 중요한 구속 제약이고, 그것이 완화되면 10만 달러 미만의 더 작고 더 저렴한 주택 건설이 크게 증가할 수도 있습니다. (이는 특히 조립식 주택에서 그럴 수 있습니다. 이 법안의 제3편에서 조립식 주택 규제에 비용을 낮추는 변화가 이루어지고 있으며, 이는 이 연재의 향후 글에서 다룰 예정입니다.) 이것이 매우 그럴듯해 보이지는 않지만, 불가능해 보이지도 않습니다. 그리고 주택 공급에 미치는 영향 외에도, 기존 저가 주택에 대한 모기지 접근성을 늘리는 데서 사회적 편익이 일부 생길 가능성이 큽니다.
소액 모기지 프로그램은 주 부동산에 남은 모기지와 합친 대출액이 10만 달러를 넘지 않는 한 ADU 건설에도 적용될 수 있습니다. 이 역시 잠재적 주택의 집합은 매우 작을 것으로 생각합니다. 모기지 잔액이 10만 달러보다 상당히 적고 ADU를 고려하고 있다면, 주택담보 신용한도대출 같은 다른 금융 선택지도 있을 가능성이 높기 때문입니다. 그러나 이런 조항이 작동할 수 있는 또 다른 경로입니다.
물론 이 모든 것은 소액 모기지 프로그램이 실제로 만들어지고, 대출기관이 더 많은 소액 모기지를 제공하도록 실제로 유인을 주는 방식으로 설계되며, 시간이 흐르면서 인플레이션에 의해 효과가 잠식되지 않는 데 달려 있습니다(10만 달러 기준선을 시간에 따라 올리는 조항은 없습니다). 어느 것도 보장되어 있지 않습니다. 그러나 제가 보기에는 이 조항이 앞서 살핀 다른 조항보다 실현 가능한 상방이 더 큽니다.
102조, 103조, 105조는 이 절의 핵심 조항이라고 생각하지만, 다른 조항도 여럿 있습니다.
101 — 주택 상담 및 금융 이해력 프로그램 개혁. 이 조항은 “주택 상담 기관을 평가하는 HUD의 권한을 명확히” 하고 상담 자원이 배분되는 방식을 일부 조정합니다. 사람들이 압류를 피하도록 돕는 상담 자원을 제공하여 압류를 줄이는 데 어느 정도 영향을 줄 수도 있습니다(다만 저는 회의적입니다). 그러나 신규 주택 공급에 미치는 효과는 사실상 없습니다.
104 — 공공 소유 토지 데이터베이스. 이 조항은 HUD로부터 연방 지역사회개발블록보조금(CDBG)을 받는 모든 관할구역에, 해당 관할구역이 소유한 모든 미개발 토지를 식별하는 공개 접근 가능 데이터베이스를 유지하도록 요구합니다.
이는 아마도 개발업자가 개발에 적합할 수 있는 공공 소유 토지를 더 쉽게 찾게 하려는 목적일 것입니다. 그리고 이는 많은 관할구역에 영향을 줍니다. 미국의 1,200개가 넘는 도시, 주, 카운티가 HUD로부터 CDBG를 받습니다. 그러나 이러한 토지를 찾는 일이 개발 절차의 주요 병목일 가능성은 낮아 보입니다. 예를 들어 지리정보시스템 기반의 토지 소유권 조회 도구는 이미 상당히 흔합니다. 또한 이 조항은 잠재적으로 유용한 공공 소유 토지를 많이 제외한다는 문제도 있습니다. 블록보조금을 받는 주체가 아닌 다른 정부 기관이 소유한 토지라면 제외되기 때문입니다. 예를 들어 교육구는 법적으로 자기 명의로 자산을 소유하는 독자적 특수목적 정부입니다. 따라서 교육구가 소유한 빈 토지는 주나 카운티가 운영하는 미개발 토지 데이터베이스에 반드시 포함되지는 않을 것입니다.
이 데이터베이스를 만드는 행위 자체가 관할구역으로 하여금 토지 자원을 더 면밀히 검토하게 하고, 일부를 주택 개발용으로 매각하기로 결정하게 할 가능성은 있습니다. 하지만 그럴 가능성이 아주 커 보이지는 않습니다. 전반적으로 이것이 주택 공급에 상당한 영향을 줄 것이라고 보기는 어렵습니다.
106 — 온도 센서 시범 프로그램. 이 조항은 공공주택이 지나치게 덥거나 추워지지 않도록, 주택 기관에 온도 센서 설치 보조금을 제공하는 시범 프로그램을 HUD가 만들도록 요구합니다. 긍정적인 발전이지만, 주택 공급에는 전혀 영향을 주지 않습니다.
107 — 주택 공급 체계. 이 조항은 HUD에 “적정 주택의 생산을 지원하기 위한” 주 및 지방 차원의 용도지역제 모범 사례를 발표하도록 요구합니다. 여기에는 주차 최소 기준의 축소 또는 폐지, 부지에 더 큰 건물을 허용하기 위한 용적률(FAR) 상향, 대중교통 중심 개발 장려 등이 포함됩니다.
이는 모두 도시주의자들이 선호하는 사안이지만, 이런 종류의 모범 사례 정보가 이미 널리 उपलब्ध한 상황에서 모범 사례 목록을 발표하는 데서 큰 효과가 나올지는 알기 어렵습니다. 다만 “ROAD 2.0” 주택 법안에 용도지역제 모범 사례 채택을 위한 유인이 포함될 수 있기를 바란다는 이야기는 들었습니다. 이를 위해서는 이미 연방 권고안 집합이 마련되어 있는 것이 도움이 됩니다. 따라서 이 조항의 주된 영향은 미래 입법의 함수일 수 있습니다. 그러나 그 자체로는 큰 영향이 없을 것으로 봅니다.
전반적으로 21세기 ROAD to Housing Act 제1편의 내용은 법 전체에 담긴 내용을 꽤 잘 대표합니다. 단일 계단 건물 합법화, 환경 검토 부담 경감, 대출기관이 소액 모기지를 제공하도록 하는 유인의 개선처럼 주택 부문의 매우 현실적인 문제를 겨냥한 몇몇 조항이 있습니다. 그 효과는 해당 제약이 실제로 얼마나 강하게 작용했는지, 그리고 사람들이 바뀐 유인에 어떻게 반응하는지에 달려 있습니다. 이와 함께 주택과 관련해 여러 긍정적 변화(새 자원, 새롭거나 개선된 프로그램)를 만드는 다른 조항들도 있지만, 이들은 아마도 주택 공급에는 전혀 영향을 주지 않을 것입니다.
이 연재의 다음 글에서는 관련 주택 공급 조항이 많이 담긴 긴 절인 제2편을 살펴보겠습니다. 또한 관할구역이 다양한 조항과 그로부터 흘러나올 연방 자금을 활용하기 위해 무엇을 할 수 있는지에 대해서는, IFP의 동료들이 유용한 해설을 작성했습니다.
