CHIPS 프로그램 오피스가 2년 안에 390억 달러를 배분하기 위해 전통적 보조금 절차를 민간 투자(PE)식 심사·협상·성과관리 프로세스로 재설계한 방법과 그 효과를 설명한다.
Sara O’Rourke는 CHIPS 투자 오피스의 전 COO이자 직무대행 책임자였다. 그녀는 CHIPS의 여섯 번째 직원으로서, 반도체 가치사슬 전반에 걸쳐 390억 달러를 배분하는 투자 프로세스를 설계·구축·운영하는 데 기여했으며(또한 주로 월가 출신으로 구성된 투자팀을 채용하고 이끌었다), 정권 교체 과정에서 CHIPS의 신정부 이관을 공동으로 주도했다.
CHIPS 프로그램 오피스에는 거대한 과제가 주어져 있었다. 우리는 390억 달러를 배분해야 했고, 그 기간은 2년뿐이었다. 이 일을 해내려면 세계에서 가장 정교한 기업들 가운데 일부와 협상해야 했다.
스타트업은 흔히 “빠르게 움직이고 망가뜨리기”를 시도한다. 하지만 높은 가시성과 높은 이해관계가 걸린 연방 프로그램으로서 우리는 빠르게 움직이되 아무것도 망가뜨려서는 안 됐다. 그 균형을 맞추기 위해, 일관성이나 공정성을 희생하지 않으면서도 의사결정과 신청자(지원자) 참여에서 더 많은 재량을 제공하는, 역동적이고 성과지향적인 프로세스를 설계해야 했다. 우리는 전형적인 보조금(grant) 절차를 업데이트해, 최상급 민간 투자 프로세스를 모방하기로 빠르게 결정했다.
우리의 프로세스가 완벽하게 매끄럽지는 않았고, 많은 것을 분명 ‘고생하며’ 배웠다. 하지만 2년이 끝날 무렵 우리는 새로운 프로세스를 설계하고 구축했으며, 100명 이상의 심사자를 교육했고, 390억 달러 중 340억 달러를 20개가 넘는 프로젝트에 배분했다. 이 프로젝트들은 _성공을 위한 비전(Vision for Success)_ 에서 설정한 목표의 거의 전부를 진전시켰다(또한 예비 텀시트에서 20억 달러가 추가로 배정됨).1
표준 경쟁 보조금 심사 절차는 매우 구조화되어 있고, 공식(formulaic)이며, ‘거리두기(arm’s length)’ 방식이라 신청자와의 상호작용이 제한된다. 또한 느리다. 전형적으로는 다음과 같이 진행된다.
공고(announcement): 기관이 자금지원 기회 공고(NOFO, notice of funding opportunity)를 발표하며, 신청자와 프로젝트에 기대하는 바 및 신청서 평가에 사용할 기준을 명확히 제시한다. 지원 수준도 종종 규정된다(예: 자본적 지출의 X% 또는 총 프로젝트 비용의 Y%).
신청(application): 신청자들은 매우 상세한 프로젝트 정보를 담은 방대한 신청 패키지를 제출한다.
심사(review): 심사팀(외부 전문가를 포함하는 경우가 많음)이 신청서에 점수를 매긴다. 평가는 보통 점수 기반 루브릭을 따르며, 가용 예산이나 전략적 우선순위 같은 다른 요소도 일부 고려된다.
결정(decision): 기관이 수혜자와 지원 금액을 발표한다.
전 과정에서 신청자와의 상호작용은, 행정절차법(APA)에 따라 동등 대우를 보장하기 위해, 대개 최소한으로 제한되고 매우 형식화된다. 제출 이후 프로젝트 범위는 바뀌지 않으며, 심사자들이 프로젝트를 전체적으로 평가하는 데 재량이 거의 없다. 핵심은 전적으로 루브릭이다.
이 절차의 가장 큰 장점은 ‘방어가 쉽다’는 점이다. 누구도 정부가 특정 대상을 편애했다거나, 모든 연방 프로그램을 괴롭히는 APA의 법적 기준인 “자의적이고 변덕스러운(arbitrary and capricious)” 결정을 했다고 주장하기 어렵다. 그러나 이 시리즈에서 앞서 논의했듯, 우리는 그 감독(oversight) 리스크를 새로운 방식으로 관리하고자 했다. 즉, 프로세스가 아니라 성과(outcomes)로 성공을 판단하고자 했다.
성과를 내지 못했을 때의 대가가 너무 컸다. 우리는 우리의 책무가 지닌 복잡성을 관리하는 데 도움이 되는, 결과 중심의 프로세스가 필요했다.
우리 프로그램은 변동성이 크고 빠르게 진화하는 산업에 투자해야 했다. 우리의 투자가 미국 납세자에게 이익이 되도록 보장하기 위해 엄격한 실사(diligence) 프로세스가 필요했다. 또한 인센티브를 정렬하여, 궁극적으로 투자 플라이휠을 촉진하고 견고한 국내 반도체 생태계를 만들 프로젝트에 자금을 지원할 수 있도록 수여(award) 협약을 설계해야 했다.
목표 범위가 넓은 만큼, 반도체 가치사슬 전체를 대표하는 다양한 신청자 집단이 있었다. AI용 최첨단 칩을 생산하기 위해 200억 달러 이상의 시설을 짓는 대형 상장사도 있었고, 국방 목적의 레거시 칩을 생산하는 소형 비상장 파운드리도 있었다. 오래된 시설을 확장·현대화하는 곳도 있었고, 신규 시설을 짓는 곳도 있었다. 잘 알려지고 확립된 시장에서 명백히 상업성이 있는 프로젝트도 있었고, 새로운 기술을 개발·스케일업하는 프로젝트도 있었다. 우리는 프로젝트를 개별적으로도, 포트폴리오로서도 평가할 재량이 필요했다. 전통적인 세액공제(tax credit)만으로도 충분했을지 자문하곤 했지만, 그 모델로는 우리의 목표를 달성할 수 없었을 것이다.
하지만 사모펀드(private equity) 방식에서 차용하는 것은 가능했다. 전형적인 PE 실사 과정은 기업을 엄격하고 총체적으로 바라본다. 시장 역학, 제품 또는 기술, 회사 재무, 리스크와 성장 전망을 검토해 투자 여부 및 투자한다면 어떤 가격(조건)으로 할지를 결정한다.
우리는 산업정책에 대한 새로운 접근법에 도달했다. 우리의 프로세스는 전례가 없었기 때문에, 상업 실사와 딜 협상은 물론 반도체 산업의 복잡성까지 이해하는 월가 및 업계 최상급 인재를 채용했다. 또한 평가에 참여한 100명 이상의 인력을 교육하는 데 상당한 시간을 들였다. 그리고 감독(감사) 목적을 위해, 우리는 모든 것을 문서화했다.
여전히 4단계 프로세스였지만, 이번 개편은 우리가 빠르게 움직이고, 성과를 형성하며, 책임성을 강제할 수 있게 했다. 우리의 프로세스는 다음으로 구성됐다.
이 단계에서 신청자들은 프로그램에 대한 관심을 보여주기 위해 짧은 프로젝트 설명을 제출했다. 우리는 총 690건 이상을 받았다. 이 제출물은 평가가 아니라 계획 수립에 활용했다.
초기 단계의 저부담 제출물이 파이프라인을 채우는 데 도움이 됐다. 반도체 공급망은 세계에서 가장 복잡한 체계 중 하나이며, 우리의 투자는 이를 전부 포괄해야 했다. 우리는 청사진이 없었고, 얼마나 많은 회사가 지원할지도 몰랐다. SOI 단계는 파이프라인에서 잠재적 공백을 식별하게 해주었고, 그 결과 관심을 표명하지 않았지만 우리가 지원을 유도하고 싶은 기업과 프로젝트를 찾아 나서는 선제적 “고투마켓(go-to-market)” 기능을 구축하게 됐다. 우리는 대만, 일본, 한국, 유럽 전역을 방문해, 파이프라인 공백에 근거하여 인지도와 관심을 높였고, 가치사슬 전반의 해외 기업을 목표로 했다.
그 글로벌 아웃리치는 성공에 크게 기여했다. 예를 들어, 우리는 처음에 파이프라인에서 첨단 패키징(advanced packaging) 프로젝트를 전혀 보지 못했는데, 첨단 패키징은 무어의 법칙 한계를 극복하기 위한 다음 핵심 돌파구임에도 그랬다. 미국 내 패키징 비중은 3% 미만(첨단 패키징은 거의 전무) 이었기 때문에, 해당 분야 최상위 해외 기업들에게 미국 내 투자를 촉구했다. 그 결과 우리는 첨단 패키징 클러스터 3곳에 자금을 지원했고, 현재 미국에서 이 분야가 빠르게 성장하고 있다.
초기에 관심을 파악한 것은 자원 배분에도 도움이 됐다. SOI를 통해 매월 얼마나 많은 사전 신청과 본 신청이 들어올지 감을 잡을 수 있었고, 이에 맞춰 자원(채용, 컨설턴트 조달 등)을 계획할 수 있었다. SOI 데이터가 없었다면 투자·전략·법무 기능 전반에서 그 정도로 공격적으로 채용하지 못했을 것이고, 심사 프로세스도 더 느려졌을 가능성이 크다.
다음으로 신청자들은 선택적으로, 고수준 프로젝트 개요와 프로젝트 재무를 제출할 수 있었다. 이 단계에서 CHIPS 팀은 강점과 보완이 필요한 영역에 대해 공식 피드백을 제공하고, 본 신청서를 제출할지, 제출 전 프로젝트를 수정할지, 혹은 아예 신청하지 않는 것이 좋을지 권고했다. 이 단계는 신청자들이 전체 프로젝트 패키지를 제출하는 수고 없이도 피드백을 받을 수 있게 해주었다. 또한 이후 본 신청 협상의 가장 कठिन한 구간을 헤쳐 나갈 때 결정적으로 중요했던, 신청자들과의 협업 기반과 업무 관계를 설정하는 역할도 했다.
사전 신청은 CHIPS 자금의 ‘수익률’을 높였고 더 야심찬 프로젝트로 이어졌다. 우리 팀은 신청자들과 정기적으로(종종 주당 여러 차례) 만나 프로젝트를 이해하고 피드백을 제공했다. 사전 신청 피드백 서한에서 우리는 프로젝트 범위 설정과 자금조달에 관한 가이드를 제시했다. 더 많은 민간 자본을 촉진하고 정부 자금 의존도를 줄이기 위해 자본구조(capital stack) 변경을 권고했다. 또한 더 과감한 목표를 요구했다. 예컨대 더 빠른 일정으로 건설하라고 도전하거나, 용량을 더 늘리거나, 더 첨단 기술로 전환하도록 압박했다.
사전 신청 단계는 기대치를 설정하는 데도 도움이 됐다. 예를 들어 최첨단(leading-edge) 신청자들은 처음에 팹(fab)들을 위해 합산 700억 달러가 넘는 자금을 요청했는데, 이는 우리가 배분할 수 있는 390억 달러를 초과했다. 사전 신청 단계에서 우리는 그들이 훨씬 적은 금액을 기대해야 한다는 신호를 보냈고, 궁극적으로 **여러 클러스터**에 총 약 260억 달러를 지원했다.2 또 다른 신청자는 기업(엔터프라이즈) 기술 사용 사례에서의 소폭 개선처럼 보이는 신기술 프로젝트를 제출했는데, 우리는 우선순위가 낮을 것이라고 알렸다. 그들은 이후 AI 데이터센터 칩 기술에서 완전한 돌파구가 될 제안으로 다시 돌아왔다.
사전 신청은 우리의 시간을 관리하고 프로젝트 우선순위를 정하는 데도 도움이 됐다. 우리는 경제·국가안보 영향과 CHIPS 자금 필요성에 근거해, 고우선순위 프로젝트는 신속 심사 대상으로 표시했고, 가능성은 있으나 보완이 필요한 프로젝트에는 피드백을 제공했으며, 저우선순위 프로젝트에는 본 신청을 하지 말라고 했다. 이는 우리의 목표 성과에 부합하는 고우선순위 프로젝트로 본 신청 파이프라인을 정렬하는 데 도움이 됐다. 사전 신청은 167건을 받았지만, 50개가 넘는 신청자에게는 지원하지 말라고 권고했다. 대부분이 그 조언을 따랐고, 결과적으로 파이프라인을 **92건의 본 신청**으로 줄였다. 그중 상당수는 우수(meritorious)하다고 판단됐다. 초기 검증은 자원을 더 효율적으로 배분하게 해주었고, 저가치 신청서에 자원을 낭비하지 않게 했다. 또한 기업 입장에서도, 지원 가능성이 없다면 전체 프로젝트 패키지를 준비하는 수고를 덜 수 있어 시간을 절약해주었다.
프로그램에 정식으로 신청하려면, 신청자들은 상세한 프로젝트 및 재무 정보(드라이버 기반 재무모델 포함)를 담은 정식 신청서를 제출했다.
우리 내부 딜 팀은 신청서가 우리의 기준을 충족하는지 여부를 총체적으로 검토했다. 그중 가장 중요한 기준은 (1) 프로젝트가 경제 및 국가안보 성과에 미치는 영향, (2) 상업적·재무적 실행 가능성이었다. 이후 투자위원회(Investment Committee)가 특정 신청서를 예비 조건 메모(Preliminary Memorandum of Terms, PMT—짧은 텀시트) 단계로 진행할지, 아니면 거절할지를 결정했다. PMT로 진행하는 프로젝트에 대해서는 필요한 자금 수준(예: 자본적 지출의 5~15% 범위)을 산정하기 위해 상세 모델링을 수행했다. 경우에 따라 우리는 신청자들을 더 밀어붙이기 위해 범위 변경을 제안하기도 했다(예: 신규 시설 또는 제품 제안).
본 신청 프로세스는 다양한 프로젝트를 평가하고, 강하고 분산된 성과 포트폴리오를 구축하게 해주었다. 정성적이고 총체적인 심사를 사용했기 때문에, 우리 딜 팀과 투자위원회는 점수를 검토·논쟁·집계하는 데 쓰는 시간을 줄이고, 각 프로젝트의 경제·국가안보 영향과 근본적인 투자 논지(investment thesis)를 논의하는 데 더 많은 시간을 쓸 수 있었다. 또한 “경제 및 국가안보 영향”의 복잡성과 뉘앙스를 반영하고, 서로 크게 다른 프로젝트들이 목표 성과를 얼마나 잘 충족할지를 평가할 수 있었다.
또한 정부와 민간 부문 사이의 정보 비대칭을 줄여 납세자 자금을 보호할 수 있었다. 우리 팀은 전형적인 보조금 심사보다 훨씬 더 깊고 광범위한 평가를 수행했다. 독자적인 관점을 구축하기 위해 회사 재무에 대한 상세한 재무 실사를 진행했고, 내부 전문성과 외부 데이터셋을 활용해 시장 역학을 분석했다. 데이터에 근거해 신청자 주장들을 검증하기 위한 자체 가정을 만들었다. 또한 업계 전반과도 정기적으로 교류하며, 고객과 투자자들을 인터뷰해 시장 및 제품 역학을 파악하고, 신청자들과 직접 소통해 프로젝트의 잠재적 영향과 실행 가능성을 ‘압박 테스트(pressure test)’했다. 신청자 및 시장과 자유롭게 교류하고 다수의 정보원을 활용할 수 있는 프로세스를 구축함으로써, 우리는 더 정보에 기반한 결정을 내릴 수 있었다.
더 많은 정보는 각 신청자에 대한 지원 규모를 적정화(rightsize)해 CHIPS 달러의 효과를 극대화하게 해주었다. PMT로 진전시키고 싶은 신청서에 대해서는 맞춤형으로 수여 규모를 산정했다. 목표는 가능한 최소한의 CHIPS 달러로도 프로젝트가 경제성을 갖도록 하고, 민간 자본을 ‘대체’(crowd out)하는 것이 아니라 ‘촉진’(catalyze)하는 것이었다. 내부 프로젝트 수익률부터 대체 지리(해외)의 비용 기반까지 모든 것을 분석해, 최종적으로 제안 지원 수준과 신청자가 추가 민간 자본을 확보할 수 있는 방안을 도출했다. 한 칩 제조사의 경우 싱가포르에서 사업을 하는 비용이 판단에 영향을 주었고, 또 다른 경우는 독일 대비 미국에서 제조하는 비용이 더 핵심이었다. 어떤 프로젝트는 글로벌 경쟁력을 유지하면서 허들레이트를 넘기 위해 5% 지원만 필요했지만, 세액공제에 접근할 수 없었던 공급업체 등은 프로젝트 자금의 35% 이상이 필요했다. 경우에 따라 우리는 예비 텀시트로 진행하기 전에 추가적인 비정부(non-government) 자본원을 식별하라고 요구했다.
신청자와 PMT에 합의하면, 우리는 외부 거래 자문사를 활용해 리스크를 발견하고 완화하는 상업 실사 프로세스를 개시했다. 우리 변호사들과 딜 팀은 외부 로펌과 협력해, 트랜치(분할) 방식의 자금 지급과 연동된 구체적 마일스톤 및 운영 성과를 명시하는 최종 OTA(Other Transaction Authority) 계약을 신청자와 협상했다.
수여 프로세스는 각 신청자에 대한 우선순위를 형성하게 해주었다. 이전 단계들처럼, 우리 팀은 기업들이 더 큰 목표를 갖도록 압박했다. 더 빠르게 건설하고, 더 많은 역내 생산능력을 확보하며, 인력개발(workforce development)을 더 많이 하도록 요구했다. 이 단계에서 우리는 일부 최첨단 및 첨단 패키징 업체들이 원래 계획보다 더 많은 팹을 약속하고 생산 일정을 앞당기도록 도전했다. 또한 몇몇 국방 분야 업체들에게는 상업적 실행 가능성을 확보하기 위해 제품을 민수 시장으로 확장하도록 요구했다. 각 신청자가 목표 성과 달성에 어떻게 기여할 수 있는지에 따라 추가 약속을 맞춤형으로 설계할 수 있었다. 어떤 레거시 칩 제조사에는 (코로나 팬데믹에서 보았듯) 잠재적 공급난 발생 시 재고 및 제조능력을 확보하는 것이 최우선이었고, 또 다른 곳에는 대만에서 생산되던 칩을 더 빠르게 역내로 이전(onshore)하는 것이 핵심이었다.
수여 문서는 마일스톤 기반 지급을 통해 신청자와 인센티브를 정렬했다. 프로젝트에 대한 우리의 목표가 신청자들의 목표와 정렬되도록, 각 신청자에 대해 구체적인 운영·기술 마일스톤을 정의하고, 그 성과가 달성될 때만 자금이 집행되도록 했다. 우리는 각 신청자로부터 필요한 성과에 맞춰 마일스톤을 조정했다. 어떤 경우에는 성공을 보장하기 위해 고객 커밋먼트(customer commitments)를 보고 싶었고, 또 어떤 경우에는 자금 확보 여부가 중요했으며, 또 다른 경우에는 가속화된 일정에서 운영 또는 기술 마일스톤을 달성하는 것이 핵심이었다. 이런 방식으로 우리는 합의된 성과가 달성될 때에만 돈이 나간다는 확신을 가질 수 있었다.
종합하면, 우리의 프로세스는 전형적인 보조금 심사보다 사모펀드나 투자 프로세스에 훨씬 더 가까웠고, 그 결과 우리가 필요로 했던 성과를 달성하는 데 도움이 됐다.
연방 투자 프로그램(예: CHIPS)이 전통적 도구(예: 세액공제)보다 산업을 더 효과적으로 유인할 수 있는지에 대해서는 지금도 활발한 논쟁이 있다. 세액공제는 여러 면에서 더 단순하다. 중립적이며, 집행하기도 더 쉬울 수 있다. 하지만 목표가 대담하고 산업이 이전과 다른 방식으로 움직여야 한다면, 직접 투자 프로그램을 활용하는 것이 타당할 수 있다.
결국 어떤 프로그램이든 성과로 평가되어야 한다. CHIPS 인센티브 프로그램은—우리의 프로세스 덕분에—성과를 형성하고 책임성을 강제하는 데 독보적으로 सक्षम했다. 우리는 신청자들이 경제·국가안보 목표를 충족하기 위해 더 야심찬 프로젝트를 추진하도록 도전할 수 있었다. 또한 내재화된 마일스톤 덕분에 성과 달성에 따라 자금이 지급되었고, 그만큼 ‘보상’을 더 확실히 할 수 있었다.
CHIPS는 정부 자금지원 프로세스 안에서 재량을 신중하게 부여하고, 보다 역동적인 민간 부문 참여를 허용하는 방법에 대해서도 좋은 사례를 제시했다. 우리는 더 협력적인 접근에서 막대한 이익을 얻었다. 심사팀과 투자위원회에 재량이 위임됨으로써, 우리는 프로젝트 성과를 맞춤형으로 설계하고, 납세자 자금을 보호하기 위한 협상을 더 효과적으로 수행할 수 있었다.
우리의 프로세스는 완벽하지 않았고, 도입도 어려웠다(이에 대해서는 더 다룰 예정이다!). 하지만 목표 달성에 필요한 재량을 제공했고, 향후 연방 투자 프로그램을 위한 좋은 모델이 되었다.
반도체 클러스터(semiconductor cluster)란, 특정 지역에 시설이 집중되어 있는 상태를 말하며, 주요 반도체 제조사, 핵심 공급업체, 그리고 지속 가능한 반도체 생태계에 필요한 기타 주체들(R&D 시설, 설계·테스트 기업, 대학, 인력개발 주체 등)을 포함한다.
